TOMADA DE DECISÕES EM UMA DEMOCRACIA: A SUPREMA CORTE COMO FORMADORA DE POLÍTICAS NACIONAIS — BREVES COMENTÁRIOS AO CÉLEBRE ENSAIO DE ROBERT DAHL

Por Williem da Silva Barreto Júnior*

No ensaio Decision-Making in a Democracy: The Supreme Court as a National Policy-Maker, Robert Dahl desenvolve importante análise acerca do papel desempenhado pela Suprema Corte dos Estados Unidos no sistema político norte-americano. Partindo da premissa de que a atuação do Tribunal não pode ser compreendida exclusivamente a partir da sua função jurisdicional, o autor procura demonstrar que a Corte exerce papel relevante na definição de políticas nacionais, circunstância que impõe reflexão acerca de sua posição em um regime democrático.

Considerar a Suprema Corte dos Estados Unidos uma instituição estritamente legal significa subestimar a sua importância no sistema político norte-americano. Isso porque o Tribunal não atua apenas como órgão responsável pela aplicação do Direito, mas também como instituição encarregada de decidir questões controvertidas de política nacional.

Ocorre que essa atuação política convive com uma legitimidade construída justamente sobre a ideia de que a Corte decide segundo critérios jurídicos. Daí resulta sua posição singular: embora frequentemente chamada a resolver conflitos que transcendem a mera aplicação da legislação, não pode ser compreendida como instituição exclusivamente política, sob pena de comprometer a autoridade das suas próprias decisões.

Para Dahl, uma decisão política consiste na escolha eficaz entre alternativas sobre as quais existe algum grau de incerteza, seja quanto às alternativas disponíveis, às consequências de cada uma delas, à probabilidade da sua ocorrência ou à identificação da solução mais adequada. A escolha eficaz pressupõe, portanto, não apenas a seleção de determinada alternativa, mas também a adoção das medidas necessárias para que ela produza resultados concretos. Sob esse aspecto, não há dúvida de que a Suprema Corte realiza decisões políticas. A questão central consiste em determinar até que ponto o Tribunal pode formular políticas quando os critérios estritamente jurídicos deixam de oferecer solução suficiente para o caso concreto.

É justamente nesse ponto que a Suprema Corte apresenta a sua principal peculiaridade. De tempos em tempos, o Tribunal decide controvérsias em que a Constituição contém disposições gerais, vagas ou ambíguas, os precedentes conduzem a soluções distintas e os próprios constitucionalistas, inclusive os juízes da Corte, divergem acerca da interpretação adequada. Soma-se a isso a existência de intensa divisão na própria sociedade quanto às alternativas possíveis. Nessas hipóteses, os critérios jurídicos tradicionais revelam-se insuficientes, tornando inevitáveis escolhas que repercutem diretamente sobre a condução das políticas nacionais.

Se a Suprema Corte fosse considerada instituição inteiramente política, bastaria reconhecer que seus membros decidem conforme as suas convicções ou preferências. Ocorre que semelhante compreensão eliminaria a legitimidade jurídica do Tribunal.

Por outro lado, também não parece possível sustentar que a Corte seja instituição estritamente jurídica, pois inúmeros casos não podem ser solucionados apenas mediante a aplicação da Constituição, da legislação ou dos precedentes. Assim, Dahl conclui que a Suprema Corte constitui instituição híbrida, decidindo com fundamento jurídico sempre que isso seja possível, mas participando igualmente da formulação das políticas nacionais quando a natureza do conflito assim o exige.

Essa constatação conduz ao principal problema enfrentado pelo autor: de que maneira a atuação política da Suprema Corte se compatibiliza com um sistema democrático? Na determinação do papel desempenhado pelo Tribunal, Dahl identifica dois critérios frequentemente conflitantes: o critério da maioria e o critério do Direito ou da Justiça. Sob o primeiro, toda disputa política pode ser analisada conforme as preferências manifestadas pelos cidadãos politicamente habilitados.

Se todos preferissem uma única alternativa, nenhuma dificuldade relevante surgiria. Entretanto, os casos submetidos à Suprema Corte pressupõem justamente desacordo significativo. Assim, ao optar por determinada solução, o Tribunal necessariamente produzirá um de três resultados possíveis: favorecer uma minoria contra a maioria, favorecer a maioria contra a minoria ou acolher a posição de uma minoria em detrimento de outra.

Em um sistema democrático, contudo, não parece necessária a existência de um tribunal constitucional apenas para assegurar que a vontade da maioria prevaleça sobre a vontade da minoria, função naturalmente desempenhada pelas instituições representativas. Daí por que uma das justificativas tradicionalmente apresentadas para a existência da Suprema Corte consiste justamente na proteção das minorias contra a tirania das maiorias.

Ocorre que essa compreensão produz importante dificuldade teórica. Se a democracia é tradicionalmente concebida como regime fundado na soberania popular e na igualdade política, afirmar que a Suprema Corte atua sistematicamente para fazer prevalecer as preferências das minorias significa reconhecer relevante limitação ao princípio majoritário. Dahl observa, entretanto, que antes mesmo de discutir se a Corte atua ou não em favor das minorias, é necessário enfrentar questão anterior: existe algum meio seguro de identificar quais são, efetivamente, as preferências da maioria da população?

A dificuldade apontada por Dahl não se restringe à aparente tensão entre a atuação da Suprema Corte e o princípio majoritário. Ocorre que sequer é possível afirmar, com segurança, que as decisões do Tribunal efetivamente contrariem a vontade da maioria da população.

Embora a literatura frequentemente apresente a Corte como instituição destinada à proteção das minorias contra os excessos das maiorias, tal conclusão pressupõe a existência de um critério seguro para identificar quais são, em cada caso, as preferências da maioria da sociedade, circunstância que, para o autor, está longe de ser demonstrada.

Com efeito, inexistem meios absolutamente idôneos para aferir essas preferências. As pesquisas de opinião apresentam limitações evidentes e as eleições tampouco resolvem o problema, pois, além dos elevados índices de abstenção, dizem respeito à escolha de candidatos e não à aprovação de políticas públicas específicas.

Assim, embora seja possível afirmar que leis posteriormente declaradas inconstitucionais foram aprovadas por maiorias legislativas, não se pode concluir, com a mesma segurança, que essas maiorias correspondiam efetivamente à vontade da maioria da população. Ainda assim, Dahl admite que as maiorias legislativas podem servir como parâmetro aproximado para examinar o comportamento da Suprema Corte.

Partindo dessa premissa, o autor procura verificar se o Tribunal efetivamente atua como defensor das minorias contra as maiorias. A conclusão, contudo, aponta em direção diversa. Sob quaisquer pressupostos razoáveis acerca do funcionamento do sistema político norte-americano, parece improvável que a Suprema Corte consiga permanecer, por longo período, em oposição às maiorias políticas.

A própria forma de composição do Tribunal conduz à conclusão oposta. Em média, cada Presidente da República possui oportunidade de indicar ao menos dois juízes para a Suprema Corte durante o seu mandato, sendo natural que essas nomeações recaiam sobre juristas cujas concepções políticas se aproximem daquelas defendidas pelo Presidente responsável pela indicação e pela maioria do Senado que a confirma.

Além disso, os juízes da Suprema Corte não são escolhidos exclusivamente por suas qualidades técnicas. Em regra, trata-se de figuras públicas que já assumiram posições sobre relevantes questões políticas e constitucionais. Consequentemente, embora submetidas ao procedimento constitucional de investidura, as nomeações sempre apresentam inegável dimensão política.

Assim, o fato é que as posições predominantes na Suprema Corte raramente permanecem, por longo período, desalinhadas da orientação predominante entre as maiorias legislativas. Os conflitos entre Tribunal e Congresso existem, mas tendem a ser temporários e gradualmente superados à medida que novas nomeações alteram o equilíbrio interno da Corte.

O episódio envolvendo o New Deal constitui exemplo expressivo dessa dinâmica. A prolongada resistência da Suprema Corte às políticas implementadas pelo Presidente Franklin Roosevelt costuma ser apresentada como demonstração da capacidade do Tribunal de enfrentar as maiorias políticas.

Dahl, entretanto, considera esse episódio excepcional. O prolongamento do conflito decorreu, em grande medida, da circunstância de Roosevelt ter permanecido aproximadamente quatro anos sem a oportunidade de indicar novos ministros para a Corte. Em condições ordinárias, alterações na composição do Tribunal ocorrem com maior frequência, permitindo que sua orientação acompanhe as mudanças verificadas na liderança política nacional.

A experiência constitucional norte-americana demonstra, ainda, que a Suprema Corte jamais conseguiu impedir, de maneira permanente, a implementação de políticas consideradas fundamentais pelas maiorias legislativas. Em diferentes momentos históricos, leis declaradas inconstitucionais foram substituídas por novos diplomas legislativos, por alterações constitucionais ou por modificações capazes de produzir resultados substancialmente semelhantes aos inicialmente pretendidos pelo Congresso.

Quando determinada política pública conta com apoio consistente da maioria legislativa, esta normalmente encontra meios para superar os obstáculos inicialmente impostos pelo Tribunal, seja mediante nova legislação, seja por alterações na fundamentação jurídica adotada.

O exemplo da Lei Lever ilustra essa realidade. Embora determinadas disposições tenham sido inicialmente afastadas pela Suprema Corte, a política de controle de preços acabou sendo posteriormente recomposta pelo Congresso durante a Segunda Guerra Mundial.

O mesmo ocorreu em diversas outras hipóteses analisadas por Dahl. Em algumas delas, a reversão foi rápida; em outras, como nas controvérsias envolvendo o trabalho infantil, exigiu longo período de disputa política. Ainda assim, a conclusão permanece a mesma: embora a Suprema Corte possa retardar a implementação de determinadas políticas públicas, ela não consegue impedir, de forma permanente, a prevalência das escolhas fundamentais sustentadas pelas maiorias políticas estáveis.

Assim, a análise histórica conduz Dahl a três conclusões principais. Em primeiro lugar, se fosse verdadeira a ideia de que a Suprema Corte atua sistematicamente para proteger minorias contra maiorias, seria necessário reconhecer que a democracia norte-americana constitui experiência profundamente distinta daquela normalmente descrita pela teoria democrática clássica. Em segundo lugar, a experiência histórica demonstra que as maiorias legislativas acabam obtendo êxito na implementação das políticas consideradas essenciais, ainda que a Suprema Corte lhes imponha resistência em determinados momentos. Por fim, embora o Tribunal tenha conseguido retardar a execução de algumas políticas públicas por períodos relativamente longos, jamais logrou impedir, de maneira definitiva, a consolidação das principais opções políticas sustentadas pelas coalizões dominantes.

É justamente a partir dessa constatação que Dahl desenvolve a sua principal tese, abandonando a tradicional oposição entre maioria e minoria para explicar a atuação da Suprema Corte a partir das coalizões políticas que, historicamente, estruturam o exercício do poder nos Estados Unidos.

A partir dessas conclusões, Dahl procura demonstrar que a compreensão do papel desempenhado pela Suprema Corte exige uma análise mais ampla do funcionamento da política norte-americana. Para o autor, a vida política dos Estados Unidos caracteriza-se pela formação de coalizões relativamente coesas, que tendem a permanecer no poder durante períodos consideráveis.

Essas alianças atravessam diferentes momentos históricos, passando pela ruptura com a ordem anteriormente predominante, pela disputa política, pela consolidação de suas diretrizes e, posteriormente, por sua decadência e desintegração.

Nesse contexto, a Suprema Corte normalmente acompanha a aliança política nacional dominante. Ressalvados os períodos de transição, em que uma coalizão perde força e outra procura consolidar-se, o Tribunal tende a integrar a própria estrutura política predominante. Assim, participa, em alguma medida, da liderança responsável pela condução do Estado, circunstância que explica a convergência normalmente verificada entre sua orientação jurisprudencial e as políticas fundamentais defendidas pelas instituições representativas.

Ocorre que essa constatação não significa afirmar que a Suprema Corte seja simples instrumento da coalizão dominante, pois, embora participe da estrutura política nacional, o Tribunal possui bases próprias de poder, sendo a principal delas a legitimidade singular que lhe é atribuída para interpretar a Constituição. Trata-se de uma autoridade institucional que não pertence aos demais órgãos políticos e que lhe permite influenciar a condução das políticas públicas sem substituir as escolhas fundamentais realizadas pelas maiorias políticas.

Essa legitimidade, contudo, também impõe limites à atuação da Corte. Caso o Tribunal utilize sua autoridade para opor-se frontalmente às políticas fundamentais sustentadas pela coalizão dominante, corre o risco de comprometer a própria legitimidade sobre a qual repousa sua atuação institucional. Assim, a experiência histórica demonstra que a Suprema Corte normalmente evita confrontos permanentes com maiorias políticas estáveis, procurando manter-se alinhada às diretrizes fundamentais da liderança política nacional.

O fato é que a Suprema Corte não dispõe de força suficiente para modificar, isoladamente, os rumos da política nacional, pois, ausente consenso mínimo entre os principais atores políticos, qualquer tentativa do Tribunal de impor determinada política tende ao fracasso. Os episódios envolvendo Dred Scott e, posteriormente, os primeiros julgamentos relativos ao New Deal demonstram precisamente os limites institucionais da atuação judicial quando colocada em oposição às forças políticas predominantes.

Isso não significa, entretanto, que a Corte exerça função secundária no processo político; ao contrário, dentro dos limites estabelecidos pelas políticas fundamentais da coalizão dominante, o Tribunal possui significativa capacidade de influenciar sua implementação. Dahl compara essa atuação àquela desempenhada pelo presidente de uma importante comissão do Congresso.

Assim como esse agente político dificilmente conseguirá alterar as diretrizes fundamentais estabelecidas pela liderança dominante, poderá exercer influência decisiva sobre aspectos relevantes da política pública, especialmente quanto ao momento de sua implementação, à sua eficácia e à forma de sua execução. Da mesma maneira, a Suprema Corte não substitui as escolhas fundamentais realizadas pelas maiorias políticas, mas interfere diretamente na forma pela qual essas escolhas serão concretizadas.

Assim, a atuação do Tribunal não se dirige propriamente à definição das grandes opções políticas nacionais, mas à delimitação dos contornos institucionais dentro dos quais essas políticas serão executadas. A Corte participa da formulação das políticas públicas precisamente porque possui competência para definir sua extensão, estabelecer condicionantes para sua aplicação e conferir-lhes legitimidade constitucional.

Nesse cenário, Dahl afasta a compreensão segundo a qual a política norte-americana poderia ser explicada simplesmente pela oposição entre maioria e minoria. Segundo o autor, poucas decisões da Suprema Corte podem ser compreendidas adequadamente a partir dessa perspectiva.

Em realidade, a política nacional resulta da permanente negociação entre diferentes grupos políticos, econômicos e sociais. Não se trata propriamente do governo da maioria, mas da formação de sucessivas agregações de minorias que, reunidas em torno de objetivos comuns, passam a exercer a condução política do Estado.

Desse modo, a principal tarefa da liderança política consiste em construir e preservar coalizões suficientemente amplas para assegurar o exercício do poder. Sob essa perspectiva, a Suprema Corte também deve ser compreendida a partir dessa lógica, já que o Tribunal não atua contra as coalizões dominantes; participa da própria estrutura responsável por conferir estabilidade às alianças políticas que sustentam o funcionamento do sistema democrático.

É precisamente por essa razão que uma das funções centrais desempenhadas pela Suprema Corte consiste em conferir legitimidade às políticas fundamentais produzidas pela coalizão política bem-sucedida. A legitimidade constitucional atribuída às decisões do Tribunal permite que determinadas escolhas políticas sejam apresentadas não apenas como decisões majoritárias, mas também como decisões compatíveis com os fundamentos constitucionais do Estado.

Ocorre que existem situações excepcionais em que a própria coalizão dominante se apresenta instável ou profundamente dividida acerca de determinada política pública. Nessas hipóteses, a Suprema Corte pode desempenhar papel mais ativo, intervindo diretamente na definição da política nacional.

Ainda assim, essa atuação somente se mostra possível quando encontra apoio em padrões de comportamento, valores ou consensos suficientemente difundidos entre os principais segmentos politicamente influentes da sociedade. Em outras palavras, mesmo quando exerce função mais intensa na definição das políticas públicas, a Suprema Corte continua dependente da legitimidade que lhe é atribuída pelo próprio sistema político.

Essa constatação permite compreender determinados episódios da história constitucional norte-americana, especialmente aqueles relacionados à ampliação dos direitos civis. Em tais hipóteses, a atuação da Suprema Corte não decorreu exclusivamente da vontade de seus membros, mas da existência de condições políticas e institucionais que permitiram ao Tribunal conferir fundamento constitucional a transformações que já se encontravam em curso na sociedade norte-americana. Assim, a sua intervenção mostrou-se compatível com os padrões fundamentais compartilhados pelos principais atores políticos, preservando, ao mesmo tempo, sua legitimidade institucional.

Por fim, Dahl sustenta que a Suprema Corte desempenha função ainda mais ampla. O regime democrático constitui conjunto de procedimentos destinados à tomada de decisões coletivas, cujo funcionamento pressupõe a existência de direitos, deveres, liberdades, restrições e padrões mínimos de comportamento capazes de assegurar a estabilidade do sistema político. A preservação desses padrões depende da existência de consenso suficientemente amplo, especialmente entre os segmentos politicamente mais influentes da sociedade.

Nesse contexto, uma das funções mais relevantes da Suprema Corte consiste precisamente em preservar esses padrões fundamentais. Para além de conferir legitimidade às políticas produzidas pela coalizão dominante, o Tribunal contribui para a manutenção das condições jurídicas indispensáveis ao funcionamento da própria democracia.

Assim, a principal conclusão alcançada por Robert Dahl consiste em afastar tanto a compreensão da Suprema Corte como simples órgão de aplicação do Direito quanto a ideia de que se trata de instituição puramente política. O Tribunal ocupa posição singular dentro da estrutura constitucional norte-americana justamente porque reúne ambas as características.

Ao mesmo tempo em que decide conflitos jurídicos, participa da formulação das políticas nacionais, confere legitimidade às escolhas realizadas pelas coalizões políticas dominantes e preserva os padrões institucionais indispensáveis ao funcionamento da democracia. É precisamente essa conjugação entre legitimidade constitucional, inserção política e estabilidade institucional que explica a posição singular ocupada pela Suprema Corte no sistema político dos Estados Unidos.

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* Escritor, Advogado, Professor e Pesquisador. Doutor (UNILASALLE/RS), Mestre (UNIFG/BA) e Graduado (UESB/BA) em Direito.